Межбюджетные отношения между федеральным и местным бюджетом. Межбюджетные отношения в российской федерации и пути их совершенствования
Межбюджетные отношения – это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ).
Цель межбюджетных отношений - создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала.
Межбюджетные отношения – это целый комплекс финансово-правовых норм, в круг которых включаются взаимоотношения между разными уровнями власти по поводу:
Разграничения расходных обязательств и ответственности за их выполнение;
Разграничения налоговых полномочий и доходных источников;
Бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.
Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но складываться они могут на разных принципах. Посредством бюджетных инструментов государство влияет на воспроизводственный процесс, обеспечивает выравнивание социально-экономических условий жизни населения. В зависимости от государственного устройства выделяют унитарные и федеративные бюджетные системы.
Унитарное (единое) государство – это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии. Здесь два уровня власти – центральный и местный (Венгрия, Китай, Польша, Франция). Органы местного самоуправления полностью подчиняются центральному правительству. Бюджетная система состоит из двух звеньев – государственного бюджета и многочисленных местных бюджетов. Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти.
Федеративное (объединенное) государство – это форма государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенций. Бюджетная система состоит из трех звеньев: 1) государственный (федеральный) бюджет или бюджет центрального правительства; 2) бюджеты членов федерации (штатов – в США, земель – в Германии, провинций – в Канаде, субъектов федерации – в России); 3) местные бюджеты. Здесь муниципальные финансы в большей степени автономны. Органы местного самоуправления играют важную роль в финансировании государственных расходов.
Федерализм как форма государственного устройства существует более чем в двадцати странах, расположенных на пяти континентах с населением около 2 млрд. человек. Первой в истории буржуазной федерации были Соединенные Штаты Америки (конституция 1787 г.). Федерациями являются Австрия, Германия, Канада, Индия, Бельгия, Бразилия и др.
Федеративные бюджетные системы строятся на основе политического и экономического принципа. Политический принцип федерализма означает конституционное распределение между сторонами федеративного образования принадлежащим им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц федерации.
Экономический принцип федерализма означает разделение полномочий в отношении собственности, в реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, инвестиционной политики между федерацией и ее субъектами.
Федеративные системы характеризуются рядом признаков: а) наличием иерархии; б) четко сформулированными полномочиями каждого из уровней управления; в) установленной автономией и регламентированным суверенитетом каждого из уровней.
Разграничение властных прав и полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение общих доходов государства между федеральным центром и его субъектами должно обеспечивать наиболее полное выполнение возложенных на них задач и функций. Для выполнения этих функций властным структурам необходимы соответствующие финансовые ресурсы, закрепленные на постоянной основе.
Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и федеральным центром по выполнению задач государственного управления определяет характер отношений между бюджетами на принципах федерализма.
Бюджетный федерализм – это форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает разделение доходных полномочий, расходных обязательств и ответственности между федерацией и ее субъектами при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны.
Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:
Единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
Сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;
Высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;
Активное участие членов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.
Бюджетный федерализм предполагает реальную самостоятельность регионов в нахождении средств для финансирования децентрализованно принимаемых решений и региональных программ развития территорий. Однако действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. Поэтому при недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов используются различные формы межбюджетных отношений и межбюджетного регулирования общегосударственных интересов на территории субъекта федерации.
Существует несколько моделей бюджетного федерализма. Классическая модель децентрализованного бюджетного федерализма, или американская, ориентирована на конкуренцию между территориальными образованиями, имеющими свои «непересекающиеся» налоги по принципу «один налог – один бюджет». Эта модель характеризуется высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти. Центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и не проводит политику, направленную на выравнивание социально-экономического развития регионов. Это содействует прежде всего развитию экономически развитых штатов.
Другая модель, получившая в настоящее время более широкое распространение в мире, носит название кооперативного бюджетного федерализма. Эта модель обычно используется там, где существуют значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности отдельных
регионов. Бюджетная система здесь базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями.
Для выравнивания условий между богатыми и бедными землями, например, в Германии, используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. При этом основные финансовые ресурсы для выравнивания экономик, уровня и качества жизни населения земель поступают через федеральные и совместные программы регионального развития.
Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма.
Опыт различных стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться следующие основные условия:
Четкое разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
Наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;
Вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.
Принципами межбюджетных отношений в Российской Федерации являются:
Равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований;
Выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
Равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
Межбюджетные отношения развиваются в плоскостях:
Отношения федеральный центр – регионы;
Отношения регионы – муниципальные образования;
Отношения крупные муниципальные образования – города и поселения, входящие в муниципальное образование.
Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти. Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс», или «вертикальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонтальный финансовый дисбаланс», обусловленный неравномерным распределением доходной базы по различным регионам. Поэтому бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.
Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней.
Различия в бюджетной обеспеченности регионов из-за неравномерного размещения по территории страны производственного и ресурсного потенциала достигают в настоящее время 40 раз. Поэтому особая значимость выравнивающей функции национального бюджета с помощью межбюджетных трансфертов, которые осуществляются из федерального бюджета, из бюджета субъекта РФ и из местного бюджета. Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов.
Дотации - это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах на покрытие расчетных минимально необходимых текущих расходов без установления конкретных направлений расходов по их видам, при недостаточности у них собственных доходов и отчислений от регулирующих налогов.
Субсидии - это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов. По сравнению с дотациями субсидии являются более гибкой формой и могут использоваться в регулировании инвестиционной бюджетной деятельности местных органов власти. Вместе с тем, поскольку субсидии предусматривают встречное финансирование из региональных и местных бюджетов, то в условиях роста дефицита бюджетов разных уровней они применимы не во всех случаях.
Субвенции - это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах с указанием конкретной цели и на определенный срок.
К текущим относят субвенции, направленные на финансирование текущих расходов (расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию). К инвестиционным относятся субвенции, связанные с расширенным воспроизводством, финансированием инвестиционной и инновационной деятельности (капитальные вложения на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территории и т.п.).
Также в межбюджетных отношениях используется такая форма финансирования, как бюджетный кредит – денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу, иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.
Совокупность межбюджетных трансфертов одной формы образует определенный фонд. Состав этих фондов, методическое обеспечение их функционирования находятся в процессе совершенствования. Так, в 2007 г. в гл. 16 БК РФ, посвященную межбюджетным трансфертам, ФЗ от 26.04.2007г. № 63-ФЗ, вступившим в силу с 01.01.2008г., были внесены очередные изменения. Начиная с 2008 г. в составе федерального бюджета образуются три фонда межбюджетных трансфертов:
1) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ;
2) совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ образует Федеральный фонд софинансирования расходов;
3) совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ образует Федеральный фонд компенсаций.
Общий объем межбюджетных трансфертов в 2010 г. составил (по плану) 2 720,9 млрд. руб., или 38,5% в расходах бюджета (см. табл.7.1).
Таблица 7.1
Расходы федерального бюджета на межбюджетные
трансферты в 2010 г. (в % к итогу)
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФПР) формируется в составе расходов федерального бюджета с 1994 г. Он является одним из крупнейших по объему направляемой региональной помощи, однако удельный вес Фонда в общем объеме средств перераспределяемых доходов составляет не более 15%. Основной объем средств перераспределяется через механизмы вертикального выравнивания, выраженные в закреплении доходных источников по уровням бюджетной системы.
Главная цель Фонда – повысить возможности субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью в финансировании закрепленных за ними расходов и тем самым обеспечить выравнивание доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам. В настоящее время более 70 субъектов РФ получают трансферты из ФФФПР.
Порядок (методика) расчета дотаций определяется Правительством РФ. Согласно методике, минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности определяется как средний уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов РФ, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов РФ, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики или налогового потенциала, и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.
Так, минимальный уровень бюджетной обеспеченности после распределения ФФФПР составил: 2005 г. – 64,4%; 2006 г. – 64,2%; 2007 г. – 61,8%; 2008 г. – 57,4%, то есть произошло сокращение минимального уровня выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ с 64,4% до 57,4%. В этой связи начиная с 2008 г. было предусмотрено увеличение объема ФФФПР, позволяющее не снижать минимальный уровень бюджетной обеспеченности высокодотационных субъектов РФ.
Федеральный фонд компенсаций (ФФК) был создан в 2001г. с целью финансового обеспечения передаваемых полномочий. Это в основном касалось реализации социальных законов, связанных с денежными выплатами в адрес отдельных категорий граждан (различных пособий).
Распределение субвенций из Фонда производится между всеми без исключения субъектам РФ вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения. Например, в федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 – 2010 гг. были предусмотрены следующие субвенции на реализацию делегированных субъектам РФ полномочий:
По обеспечению мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор России», «Почетный донор СССР»;
По оказанию мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан;
По обеспечению жильем отдельных категорий граждан, предусмотренных ФЗ «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и др.
Федеральный фонд софинансирования расходов (ФФСР) был образован с 2008 г. для предоставления бюджетам других уровней субсидий на софинансирование приоритетных расходов вне зависимости от их характера с едиными принципами разделения указанных средств. Он заменил собой направляемые ранее по различным каналам средства инвестиционного характера, а также иные трансферты субъектам РФ, предоставляемые на условиях софинансирования. ФФСР объединил в себе средства действовавших в 2001 – 2007 гг. Федерального фонда софинансирования социальных расходов и регионального развития, что позволило повысить в рамках единой методологии прозрачность и объективность распределения субсидий с учетом бюджетной обеспеченности регионов.
Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, критерии отбора субъектов РФ для предоставления межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами федерации устанавливаются федеральными законами или принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительством РФ на срок не менее трех лет.
Например, в 2008 – 2010 гг. в федеральном бюджете были запланированы следующие субсидии на:
Оплату жилого помещения и коммунальных услуг малоимущим гражданам;
Обеспечение жилыми помещениями детей сирот;
Выплату ежемесячного пособия на ребенка;
Осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла и др.
С 2008 г. введены существенные ограничения и дополнительные по сравнению с предшествующим периодом условия на получение межбюджетных трансфертов. Установлен дифференцированный подход к регионам с различным уровнем дотационности (свыше 5 процентов, свыше 20 процентов и свыше 60 процентов). Это необходимо для того, чтобы заинтересовать регионы в «зарабатывании» собственных доходов и переходе из одной категории бюджетной обеспеченности в категорию с более высоким уровнем обеспеченности. Объем финансовой помощи конкретному региону находится в прямой зависимости от стоимости оказания государственных услуг в регионе и в обратной – от его доходного потенциала.
Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в следующей форме:
Дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);
Субсидий местным бюджетам;
Субвенций местным бюджетам и субсидий бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством РФ;
Субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ;
Иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ.
Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются законами указанных субъектов РФ.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений, а дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) образуют региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный фонд софинансирования расходов. Совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный фонд компенсаций.
Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в следующей форме:
Дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;
Субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Государственный институт экономики финансов права и технологий
Заочный факультет
Кафедра финансов и банковского дела
Курсовая работа
на тему «Межбюджетные отношения»
Выполнила студентка
Группы 1у - 125
Радковская Н.П.
Проверил преподаватель:
Ветошкина Т.А.
Введение
1. Теоретические основы межбюджетных отношений
2. Бюджетный федерализм. Сущность бюджетного федерализма
3. Многообразие социально-экономического развития регионов и проблемы бюджетного федерализма
4. Социально-экономические аспекты межбюджетных отношений в процессе их исторического развития в России
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Осуществление политических и экономических преобразований в России потребовало формирования качественно новой бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства, разработки принципиально иной модели межбюджетных отношений. Для этого был отпущен исключительно короткий исторический промежуток времени. Во многом стихийно сложившаяся модель межбюджетных отношений не позволяла государственным органам власти и органам местного самоуправления в полной мере реализовывать свои функции. Бюджетные проблемы стали основной причиной конфликтов между федеральным центром и субъектами Федерации, между региональными и территориальными органами власти. Положение усугублялось нарастанием кризисных явлений во всех сферах экономики, включая бюджетную сферу. Это потребовало на протяжении всего пореформенного периода вносить изменения в порядок организации и механизм реализации межбюджетных отношений. Однако они носили бессистемный характер и не давали желаемого результата.
В настоящее время практически невозможно представить ни одного документа федерального, регионального и муниципального уровней, связанного с социально-экономическим развитием, без упоминания или ссылки на тему межбюджетных отношений.
Все более очевидно, что проблемы межбюджетных отношений имеют как политическую, так и экономическую составляющие, а вот на вопрос, какая из них является превалирующей, ответить не всегда просто.
Отсутствие четкого понимания сути и значения термина межбюджетные отношения все чаще приводит к его некорректному употреблению в случаях, далеко отстоящих от реальных причин той или иной проблемы региона или муниципального образования.
Целью курсовой работы является рассмотрение межбюджетных отношений. Для достижения цели необходимо решить задачи:
Определить что такое межбюджетные отношения;
Рассмотреть принципы межбюджетных отношений;
Рассмотреть понятие бюджетный федерализм, обозначить его проблемы;
Изучить социально-экономические аспекты межбюджетных отношений в процессе их исторического развития в России.
Предмет исследования - это межбюджетные отношения.
1. Теоретические основы межбюджетных отношений
межбюджетное отношение бюджетный федерализм
Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами власти местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.
Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:
Сочетание интересов всех участников межбюджетных отношений;
Распределение и закрепление расходов бюджетов по определённым уровням бюджетной системы РФ;
Разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;
Сокращение дотационности и количества дотационных бюджетов за счёт оптимизации встречных финансовых потоков и наращивания налогового потенциала на соответствующих территориях;
Равенство бюджетных прав субъектов РФ, бюджетных прав муниципальных образований; всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, а местных бюджетов - с бюджетом соответствующего субъекта РФ;
Выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
Применение в межбюджетных отношениях единых для всех субъектов Федерации методологии и критериев, учитывающих их особенности;
Наличие ответственности органов власти разных уровней за соблюдение обязательств, предусмотренных межбюджетными отношениями.
В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ и из бюджетов субъектов РФ - в местные бюджеты.
В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предусматривает использование единой методики расчёта нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчёта финансовой помощи региональным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.
Бюджетным кодексом РФ (ст. 48) установлено, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ.
Для обеспечения расходов территориальных бюджетов (республиканских, республик в составе РФ, краевых, областных, окружных, местных) они должны иметь соответствующие доходы.
Доходы территориальных бюджетов состоят из собственных и регулирующих.
Собственные доходы бюджетов - виды доходов, закреплённые на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации.
Это налоговые доходы, закреплённые за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством РФ, и неналоговые доходы, определённые нормативными актами, а также безвозмездные перечисления.
Собственные доходы составляют меньшую часть доходов территориальных бюджетов. Для финансового обеспечения выполнения возложенных на региональные и местные органы власти функций, экономического и социального развития территорий, сбалансированности территориальных бюджетов им из бюджетов вышестоящего уровня в порядке бюджетного регулирования передаются регулирующие доходы.
Регулирующие доходы бюджетов - это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов.
В соответствии со ст. 48 Бюджетного кодекса РФ нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передаёт регулирующие доходы.
К регулирующим доходам территориальных бюджетов относятся также трансферты - средства, поступающие из федерального и региональных фондов финансовой поддержки регионов, размер которых рассчитывается по установленным правительством методике и формуле.
Кроме отчислений от федеральных и региональных налогов, средств, поступающих из фондов финансовой поддержки для сбалансирования территориальных бюджетов, используются дотации, субвенции и субсидии.
Дотация - это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.
Субвенция - это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления целевых расходов.
В соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса в случае нецелевого использования субвенций и субсидий и нарушения сроков их использования сумма их может быть востребована органами власти, выдавшими эти средства.
Субсидия - это бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Дотация, субвенция и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.
Тем не менее, отмечая негативные стороны дотаций, субвенций и субсидий, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотации этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть ухудшено. Это приведёт к постоянным кассовым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это осложнит финансирование плановых мероприятий.
Поэтому не всегда и не везде нужно стремиться к замене дотаций, субвенций и субсидий любыми средствами. Они необходимы в тех населённых пунктах, где в силу сложившихся условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, наличия исторических памятников и других причин, экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов. Местные же источники не в состоянии обеспечить покрытие необходимых расходов. Примером могут служить города и посёлки - курорты, города - исторические и архитектурные заповедники, научные центры и др. Субвенции же следует выдавать целевым назначением на определённые мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств.
Помимо отчислений от государственных доходов и налогов, трансфертов, дотаций, субсидий и субвенций, значительным источником формирования доходной части территориальных бюджетов являются средства, полученные из других бюджетов. В порядке взаимных расчётов часть средств передаётся из вышестоящего бюджета в нижестоящий. Следует отметить, что при этом большая часть оседает в нижестоящих бюджетах.
В значительной степени этот вид доходов в последние десятилетия заменял прямую дотацию. Из всех регулирующих доходов этот источник наименее пригоден для обеспечения территориальных бюджетов финансовыми ресурсами. Если отчисления от государственных доходов и налогов, трансферты, дотации, субсидии, субвенции заранее планируются в доходах этих бюджетов, то средства, передаваемые им в процессе исполнения бюджета, ставят их в ещё большую зависимость от вышестоящих бюджетов.
Основные подходы к реформированию межбюджетных отношений определены в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В основе реформирования межбюджетных отношений в РФ лежат следующие мероприятия:
Существенное сокращение объёмов финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки регионов, при этом число регионов, получающих средства, уменьшается незначительно;
Определение расходов региональных бюджетов на нормативной основе;
Постепенный переход к оказанию помощи инвестиционного характера на принципах самофинансирования;
Ведение особого финансового режима для регионов, особо нуждающихся в финансовой поддержке.
Реформа межбюджетных отношений должна обеспечивать:
Повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы страны;
Выравнивание возможностей реализации на всей территории РФ минимального уровня установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней.
Для реализации поставленных задач намечены следующие направления их решения:
1) разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней;
2) разграничение налоговых источников между уровнями бюджетной системы РФ;
3) выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ для реализации текущих расходов их бюджетов за счёт средств Фонда финансовой поддержки;
4) консолидация расходов федерального бюджета, предназначенных для финансирования капитальных вложений в субъектах РФ в Федеральном фонде регионального развития.
2. Бюджетный федерализм. Сущность бюджетного федерализма
Совокупность межбюджетных отношений основывается на бюджетном федерализме.
Бюджетный федерализм (или фискальный федерализм, от слова фиск - казна) - система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Основная задача бюджетного федерализма в конкретных экономических и политических условиях заключается в выборе наиболее эффективной модели бюджетных отношений.
Для обновления бюджетного устройства Российской Федерации необходим пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. России -- федеральному государству с трехуровневой бюджетной системой -- необходимо бюджетное устройство, основанное на принципах бюджетного федерализма.
Для этой системы характерны:
Самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов и права самостоятельно определять направления их расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов, неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты; право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.),
Законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;
Соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);
Нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;
Наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.
Реализация концепции бюджетного федерализма основана на сочетании двух взаимодополняющих тенденций -- конкуренции между региональными органами на рынке социальных услуг и выравнивании условий этой конкуренции и обеспечении на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов.
Таким образом, бюджетный федерализм -- одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений.
Бюджетный федерализм принято разделять на две сферы: внутреннюю и внешнюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти. Внешняя сфера отражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя "обслуживание" государством общества, при этом, чем это "обслуживание" дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма.
Переход к рыночным отношениям требует создания принципиально новой системы управления экономическими процессами, и прежде всего процессами взаимодействия между тремя уровнями власти федеральным, субъектов Федерации и местного самоуправления.
Единство бюджетной системы является непременным условием осуществления общегосударственной финансовой политики. Реализуется это единство, как уже отмечалось, через взаимодействие бюджетов всех уровней посредством использования регулирующих доходных источников, создания целевых бюджетных фондов, их частичного перераспределения. Вместе с тем законодательное закрепление бюджетной самостоятельности в качестве особой правовой нормы, включая судебную ее защиту, в процессе реализации единой общегосударственной финансовой политики должно препятствовать принятию необоснованных решений как со стороны федеральной исполнительной власти, так и со стороны органов местного самоуправления.
Закрепление определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства (направлений этих потоков, пропорций их распределения по уровням бюджетной системы, целевого назначения и т д.) и организация экономических отношений, возникающих по этому поводу, составляют, по существу, основу механизма бюджетного регулирования.
Воздействуя на процессы формирования межбюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство корректирует установленные бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целевого назначения, обеспечивая, таким образом, управление межбюджетными отношениями. Одновременно межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов -- это еще и система оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы, которые в силу исторически сложившихся экономических условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий. Кроме того, ресурсы вышестоящих бюджетов могут и должны использоваться для того, чтобы воздействовать на процесс формирования структуры расходов нижестоящих органов власти, отражающих приоритеты более высоких уровней власти.
Через этот механизм осуществляется выполнение региональными органами власти и органами местного самоуправления своих представительных и исполнительных полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.
Поэтому проблемы межбюджетных отношений все чаще становятся объектом пристального внимания не только в теоретических разработках экономистов, но и при поисках практических мер по реализации принципов бюджетного федерализма в России.
Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетно-налогового устройства государства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон -- федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.
Главным в понимании проблем бюджетного федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны. По существу, бюджетный федерализм есть не что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации.
Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Такая организация бюджетных отношений позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления. Проблема бюджетного федерализма не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, сколько проблема взаимоотношений государства и его граждан на основе организации рационального движения потоков финансовых ресурсов.
При таком понимании бюджетного федерализма меняется толкование доходной базы государства. Услуги власти все более приобретают смысл платного служения гражданам в рамках ясного двустороннего контракта.
Отличительной особенностью проблемы бюджетного федерализма является то, что она фокусирует в себе общечеловеческие интересы и трансформирует их в систему координат денежных отношений. Соответственно в зависимости от степени развития денежных отношений каждое государство ищет и находит свои решения этой проблемы, оптимальные в конкретной исторической и экономической ситуации. Вместе с тем бездумный перенос найденных решений в другие условия дает совершенно бессмысленные, а подчас и просто опасные результаты.
Поэтому Россия, используя богатый опыт мировой экономической теории и практики, должна найти свои собственные пути решения проблемы бюджетного федерализма.
Модель бюджетного федерализма в России во многом уникальна. Наличие 89 субъектов Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера. Кроме того, полная и последовательная реализация механизма бюджетного федерализма осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями экономических и финансовых кризисов. Поэтому главная задача государственной власти -- выбрать оптимальную модель бюджетных отношений в стране и, реализуя ее, устранять возникающие противоречия, диспропорции. При этом, конечно, желательно принимать упреждающие меры.
Начиная с 1991 г. федеральные власти проводили политику усиления бюджетной самостоятельности, лозунги и идеи бюджетного федерализма прочно вошли в политический арсенал. Более того, децентрализация бюджетной системы зачастую принимала форму "парада суверенитетов", когда отдельные субъекты явочным порядком устанавливали для себя особые бюджетные режимы, предполагавшие "одноканальную" модель взаимоотношений с федеральным бюджетом, т. е. зачисление всех налогов (в том числе и федеральных) в бюджет региона, а затем перечисление разовых взносов в федеральный бюджет на финансирование тех или иных общегосударственных функций. Одновременно с этим большинство регионов продолжало продвигать в Министерстве финансов РФ свои бюджеты, полностью согласовывая свои доходы и расходы, попутно стремясь "выбить" дополнительные дотации и индивидуальные (естественно, заниженные) нормативы обязательных отчислений в федеральный бюджет. И та и другая формы взаимоотношений в конечном итоге сформировали индивидуально-договорный тип межбюджетных отношений, не имеющий ничего общего с бюджетным федерализмом, однако прикрывающийся именно этим названием.
Сегодня, когда Россия все еще находится на стадии "государственного становления", а на местах сохраняются не только определенные центробежные тенденции, но и привычка "выбивания" в закулисных переговорах особых привилегий, построение эффективной системы бюджетных отношений между различными уровнями власти становится ключом к будущему единству и даже условием сохранения Федерации.
Действующий ныне механизм межбюджетных отношений в Российской Федерации, хотя и предполагает наличие единой для всех субъектов Федерации методологии регулирования, закрепленной в законодательстве, вместе с тем является недостаточно отработанным.
Российский бюджетный федерализм проходит сложный, болезненный этап становления, для которого характерны, с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными "традициями" тоталитарного государства, а с другой -- стремление сохранить Россию как единое государство, не допустить превалирования местных интересов над общенациональными. Данный этап осложняется ускорившимися темпами разбалансирования бюджетной системы как по вертикали (т. е. на разных бюджетных уровнях), так и по горизонтали (т. е. на одном уровне).
Если еще в 1992 г. совокупные бюджетные доходы регионов превышали их расходы, то в 1993 г. дефицит консолидированного регионального бюджета достиг примерно 3 трлн. неденоминированных руб., или 10% их расходов. В 1994 г. совокупный дефицит составил уже 18,6 трлн. неденоминированных руб., или 17,5% расходов. В период с 1994 по 1998 г. дефицит консолидированного регионального бюджета продолжал расти, но в последние годы сократился, хотя до сих пор вызывает определенные опасения.
Одновременно с этим растут и горизонтальные диспропорции. Так, за 1991--1998 гг. коэффициент вариации душевых доходов региональных бюджетов увеличился с 0,6 до 0,8, а душевых расходов -- с 0,5 до 1,4. На фоне общего давления на федеральный бюджет с целью увеличения финансовой помощи происходит дифференциация регионов по бюджетным возможностям и потребностям, что делает необходимой выработку подходов к решению проблем горизонтального выравнивания разных звеньев бюджетной системы.
Различия в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного выравнивания, требуют выработки комплексного подхода и использования различных инструментов. При этом разрабатывать оптимальную систему бюджетного выравнивания нужно с учетом характера избранной страной модели бюджетного федерализма.
Данная концепция должна обеспечить реализацию прав как каждого индивида, так и различных общностей людей на получение определенного, соответствующего их запросам качества и в отвечающих их интересам и потребностям формах объема социальных услуг.
Экономическая сущность бюджетов субъектов Федерации проявляется в аккумулировании финансовых ресурсов, образованных на самой территории и поступающих в региональные бюджетно-налоговые системы полностью и одноканально (таковыми являются большинство региональных налогов, штрафов и иных финансовых санкций). Кроме того, в бюджетах субъектов Федерации сосредоточиваются финансовые ресурсы, поступающие в эти системы частично, в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетно-налоговыми системами разного уровня.
Часть средств, аккумулируемых в вышестоящих бюджетах, перераспределяются по тем или иным соображениям в пользу нижестоящих бюджетов. Региональные бюджеты должны: исходить из строгого и стабильного порядка их сосуществования с государственной системой; отражать все функциональные обязанности, закрепленные за ними на законодательном уровне; обеспечивать независимость регионального руководства; сохранять социальный, национально-этнический, инфраструктурный, природно-ресурсный и экологический потенциал своей территории в интересах всего населения; учитывать перспективу соответствующего региона. Главным при этом является самообеспечение внутрирегиональных социальных программ, т. е. бюджетное удовлетворение части потребностей населения в определенных жизненных благах и реализация его национально-этнических интересов. Доля стоимости соответствующих услуг, финансируемых через каналы региональных бюджетов, достигает четверти к сумме доходов населения России, несмотря на все большую коммерциализацию социальной сферы.
Экономическое развитие региона -- хороший способ сбалансировать бюджет, оно связано с деятельностью властей по привлечению инвестиционного капитала из других регионов путем организации новых предприятий или создания филиалов, в результате чего создаются дополнительные рабочие места, а администрация может получать больше доходов от налогов. Однако не следует забывать, что при создании стимулов для предприятий с тем, чтобы они работали в данном регионе, может оказаться, что затраты на создание подобных стимулов превысят конечные доходы. Здесь имеют место налоговые издержки -- издержки, образующиеся в результате особого налогового подхода к предприятиям или отдельным лицам. Степень налоговых издержек определяет действующая в регионе система нам лотового льготирования. Поэтому деятельность региональных властей должна опираться на объективную и независимую оценку реального экономического потенциала и возможности его развития.
Не менее важной функцией бюджетов субъектов Федерации является формирование инфраструктурного каркаса территории как важнейшего исходного условия создания и поддержания внутрирегиональных связей. Так, в ведении областей находятся областные дороги, речной транспорт, экологический контроль на территории области, функционирование профессиональных училищ, областных больниц и специализированных клиник и т. д. Субъектами Федерации финансируются также отрасли "местного хозяйства". Однако они все чаще стремятся передать такие предприятия в ведение районов. В этой связи особое значение приобретает стимулирование определенных ценностных региональных ориентиров населения, создание условий для его деловой активности, для структурных преобразований и инвестиционной привлекательности региона, так как от этого будет зависеть его будущее бюджетно-налоговое благополучие.
Модель бюджетного федерализма эффективна лишь при определенных условиях:
При демократическом и четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти как по расходам, так и по доходам;
Если каждый из уровней власти наделен для реализации своих полномочий необходимыми финансовыми ресурсами;
Если реально обеспечивается с помощью системы бюджетного выравнивания сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с целью достижения определенных гарантированных государством социальных стандартов на всей территории страны.
Очевидно, что сегодня ни одно из указанных условий или не выполняется вовсе, или выполняется лишь частично. На практике отсутствует независимость функционирования многих бюджетов на уровне субъектов Федерации, не говоря уже об уровне органов местного самоуправления. Нет долгосрочных нормативов бюджетных взаимоотношений, кроме законодательно закрепленной за каждым уровнем власти номенклатуры налогов и долу федеральных налогов, поступающих в распоряжение субъектов Федерации. Не разграничены полномочия между различными уровнями власти по расходам, нет нормативной основы формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым из уровней власти. Не разработаны минимальные социальные стандарты, устанавливаемые федеральными органами государственной власти. Устранение вертикальных и горизонтальных дисбалансов осуществляется в значительной мере на субъективной основе.
Бюджетная система любого государства существует в условиях несбалансированности бюджетов. Для нормального функционирования бюджетной системы в федеративном государстве необходим "перелив" бюджетных ресурсов, который, однако, не может быть произвольным. Механизм его реализации должен быть четко отработан и отлажен.
Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы:
Централизованная. При таком типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением и достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений.
Децентрализованная. Характеризуется: финансовой независимостью и самостоятельностью региональных властей; полномочия по налогам разделяются так, федеральный бюджет формируется за счет налогов на прибыль и доходы физических лиц, акцизов и таможенных пошлин; субнациональные бюджеты-налоги на товары и услуги, имущество и землю; дисбалансы сглаживаются путем предоставления целевых трансфертов нуждающимся категориям населения.
В чистом виде данная модель используется в США, Канаде, Австралии, Великобритании и других странах.
Кооперативная (комбинированная). Характеризуется: более широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации; большой ролью регионов в распределении налоговых доходов; активным вертикальным и горизонтальным бюджетным выравниванием, в основном, за счет общих трансфертов. Такую модель используют Скандинавские страны, Франция, Греция Испания и другие страны Европы.
Модель бюджетного федерализма включает 3 составляющие:
Полномочия по расходам уровней власти разграничены;
Наделение уровней власти достаточными фискальными ресурсами для осуществления полномочий;
Вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.
3. Многообразие социально-экономического развития регионов и проблемы бюджетного федерализма
Самостоятельным направлением реформирования бюджетно-налоговой системы является перестройка отношений бюджетного федерализма. Этот процесс особо актуален для государств федеративного типа, когда относительная независимость и автономность территориальных бюджетов накладывается на независимость и специфичность государственного устройства.
Бюджетный федерализм предполагает, что финансовые взаимоотношения субъектов РФ с федеральным центром нацелены на эффективное формирование и использование общегосударственных финансовых ресурсов. Взаимоотношения между федеральным центром и субъектами федерации строятся с учетом влияния многообразных факторов исторического, географического, политического, экономического и этнокультурного значения.
Децентрализация финансовых ресурсов целесообразна в той мере, в какой она позволяет выполнять функции государства на всех уровнях с максимальной эффективностью использования государственных финансовых ресурсов. Ряд функций государства носит общегосударственный характер (оборона, госбезопасность и др.), поэтому децентрализация финансовых ресурсов для их осуществления нецелесообразна. Затраты на финансирование этих функций должны раскладываться на все субъекты РФ. Это достигается расщеплением системы налогов и формированием федерального бюджета.
Взаимоотношения бюджетов субъектов РФ с федеральным центром охватывают следующие направления:
1) распределение налогов по уровням бюджетов;
2) бюджетное выравнивание;
3) ссудно-управленческие отношения;
4) адресно-целевые отношения.
К основным направлениям реформирования модели бюджетного федерализма относятся:
Реформирование действующей модели разграничения прав ведения и расходных полномочий между федеративным центром и субъектами федерации;
Реформирование действующей модели разграничения налоговых полномочий и применяемой схемы сглаживания вертикального дисбаланса в системе бюджетного федерализма;
Создание модели сглаживания горизонтального финансового дисбаланса, формирование схемы выравнивающих платежей;
Формирование программных схем долгосрочного выравнивания уровней социально-экономического развития субъектов федерации.
Проблемы бюджетного федерализма особо актуальны для России с ее размерами, географической протяженностью, исторической и национальной спецификой отдельных регионов. К началу проведения рыночных реформ Россия представляла и в значительной степени сейчас представляет высокоцентрализованное, но слабо управляемое государственное образование, несмотря на официальное декларирование ее как федеративного государства и активный переговорный процесс по заключению договоров о разграничении предметов ведения между федеративным центром и субъектами федерации.
Завышенный уровень централизации имеет место практически во всех элементах системы бюджетного федерализма. В налоговой системе это проявляется:
1) в доминировании федеральных налогов в доходах бюджетов всех уровней;
2) по большинству налогов субъектов федерации и местных налогов и сборов формирование налоговой базы и границы налоговых ставок также регулируются федеральным законодательством;
3) в России активно используется модель распределения налоговых доходов (НДС, подоходного налога), жестко привязывающая бюджеты центра и субъектов Федерации друг к другу.
В области используемых механизмов сглаживания горизонтального финансового дисбаланса и системы финансового выравнивания доминирование федерального начала проявляется:
1) в сохранении значительных перераспределительных финансовых потоков, замыкающихся на федеральном бюджете;
2) в построении системы трансфертов, при которой на федеральном уровне производится постатейный учет не только доходов бюджетов субъектов федерации, но и их расходов;
3) в скрытом перераспределении через систему трансфертов доходов от собственных и фактически закрепленных источников.
Наиболее болезненным компонентом межбюджетных отношений является распределение прав ведения и расходной ответственности. Действующая Конституция РФ определяет права ведения Федерации и права совместного ведения федеративного центра и субъектов федерации. Вопрос о правах субъектов однозначно не рассмотрен. В исключительной федеральной юрисдикции находятся расходы на финансирование национальной обороны, международной деятельности и обслуживание государственного долга. В исключительной юрисдикции субъектов федерации - расходы на содержание ЖКХ. Все остальные категории расходов осуществляются за счет бюджетов обоих уровней.
При этом просматриваются следующие тенденции:
Доля федерального бюджета в общем объеме дотаций сельскому хозяйству незначительна. Основную нагрузку здесь несут бюджеты субъектов федерации;
Основная нагрузка по дотированию промышленности лежит на федеральном бюджете;
Имеет место финансирование в скрытой форме за счет федерального бюджета части расходов отдельных субъектов федерации на ЖКХ.
Это касается тех субъектов федерации, где собственные доходы бюджета не покрывают даже этой одной статьи расходов;
Недофинансирование отдельных категорий расходов за счет федерального бюджета приводит к тому, что некоторые статьи, находящиеся в полной компетенции федерального уровня, начинают финансироваться за счет бюджетов субъектов федерации.
Основным направлением реформирования модели разграничения расходной ответственности становится четкое и однозначное распределение ответственности по финансированию конкретных категорий расходов за счет бюджета соответствующего уровня и недопущение как скрытого перераспределения полномочий в пользу субъектов федерации, так и переложения обязанностей субъектов федерации по финансированию расходов на федеральный бюджет.
В мировой практике широко применяются три основные модели распределения налоговых полномочий в системе бюджетного федерализма: распределение налоговых источников и их раздельное использование; последующее разделение части полученных федеральным бюджетом от раздельного использования этих источников доходов; совместное использование одной и той же налоговой базы.
В различных странах используются различные модели. Так, в германской модели бюджетного федерализма доминирует разделение получаемых налоговых доходов между федеральным бюджетом и бюджетами земель, в США и Канаде разделение налоговых доходов не применяется. Эти страны строят налоговые системы федерации и субъектов независимо и используют модели распределения налоговых источников и раздельного использования налоговых баз и совместного (параллельного) использования налоговых баз.
В настоящее время в РФ формально используются все три основные формы распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы, но роль этих трех форм не одинакова. Однозначно доминирует разделение федеральных налогов между бюджетами всех уровней, второй по значимости формой является совместное использование доходной базы, а роль раздельного использования источников крайне незначительна.
Результатом существенной завышенности статуса многих федеральных налогов является необходимость распределять практически все федеральные налоги между федеральным центром и субъектами федерации. Как следствие возникают значительные перераспределительные потоки, мощные встречные потоки финансовых ресурсов, постоянные конфликты по поводу зачисления налогов и нормативов их распределения.
Основными направлениями реформирования системы бюджетного федерализма в части распределения налоговых полномочий становятся следующие:
Однозначное определение налогов, по которым может иметь место совместное использование налоговой базы со стороны федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов;
Однозначное определение налоговых источников, полностью закрепленных за субъектами федерации в качестве источников доходов соответствующих уровней. Представляется целесообразным по этой категории налогов передать в юрисдикцию субъектов определение облагаемой базы и ставок, оставив за федеральным уровнем лишь установление общих принципов налогообложения данных субъектов;
Однозначное урегулирование права собственности в отношении различных видов природных ресурсов со всеми субъектами федерации. Это урегулирование должно включать не только обобщающую формулировку о совместной или общей собственности на те или иные ресурсы, но и режим их эксплуатации, право на налогообложение, режим использования доходов от собственности на ресурсы и т.д;
Закрепление допустимости или недопустимости переноса различных элементов экономического (в частности, налогового) бремени за пределы юрисдикции субъекта федерации.
Один из главных недостатков существующей модели бюджетного федерализма - острая вертикальная несбалансированность бюджетной системы, состоящая в значительном превышении объема фактически сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов Федерации по сравнению с их бюджетной обеспеченностью.
Гипертрофированный рост расходной нагрузки на субфедеральный уровень бюджетной системы вызывает последующее перераспределение средств между звеньями этой системы, ведет к созданию встречных финансовых потоков, создает искусственную дотационность территориальных бюджетов и увеличивает число регионов-получателей финансовой поддержки. Речь идет об отказе от политики “кнута и пряника” и формировании новой, стимулирующей межбюджетной политики, перспективной как для территорий-доноров и реципиентов.
Необходимость выравнивающих трансфертов предопределяется значительной степенью дифференциации субъектов федерации по уровню экономического развития, финансовому потенциалу, бюджетным доходам на душу населения. В РФ показатель ВВП на душу населения варьирует от минимума к максимуму в пределах 14,5 раз (в Австралии 1,4 раза, Канаде - 1,8 раза, Швейцарии - 2,2 раза, Бразилии - 8,3 раза.
Действующая модель трансфертов за счет федерального фонда финансовой поддержки регионов несмотря на ее постоянное совершенствование пока не отвечает требованиям эффективного развития экономики страны как реально федеративного государства. Заложенные в основу данной модели положения не соответствуют требованиям российских реалий. Выравнивание производится практически по всей совокупности доходных источников без учета статуса этих источников. Это приводит к косвенному скрытому перераспределению доходов от фактически закрепленных или собственных источников от одного субъекта федерации другим. Тем самым ликвидируется стимул для субъектов федерации к расширению собственной доходной базы, поскольку любой прирост доходов по сравнению со средними для субъектов федерации, получающих трансферт, подлежит перераспределению. И только в том случае, если субъект федерации вообще не получает трансферт, для него прирост его бюджетных доходов над средней величиной имеет смысл, поскольку остается в его распоряжении.
Выравнивание бюджетов по уровню доходов в условиях существенной объективной дифференциации уровня доходов населения и уровня цен в регионах не ведет к реальному выравниванию финансовых возможностей регионов по обеспечению населению определенного стандартного набора государственных услуг. Попытки ввести корректировку на соотношение душевых расходов (по экономическим районам или группам регионов) однозначно заинтересовывают субъекты федерации в наращивании текущих расходов в ущерб расходам капитального характера. Учет текущих расходов и обеспечение субъектам федерации доходов, достаточных для покрытия определенного уровня расчетных текущих расходов планового периода, вносит элемент субъективизма.
Представляется целесообразным пересмотреть подход к определению трансфертов и впредь понимать под финансовым выравниванием не чисто выравнивание доходов бюджетов субъектов федерации, а финансовый механизм выравнивания финансовых возможностей представления определенного стандартного (или минимально гарантированного) уровня государственных услуг населению.
Стрежнем реформирования модели горизонтального выравнивания могло бы стать принятие Закона о бюджетном выравнивании, согласованного со всеми субъектами федерации. Именно закон, а не ежегодно пересматривающаяся методика должен регулировать принципы и механизмы предоставления регионам выравнивающих трансфертов. Таким образом, нормализация межбюджетных отношений требует создания и законодательного закрепления четкого и прозрачного механизма горизонтального выравнивания, не допускающего скрытого перераспределения полномочий и функций.
Практика трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ не только не привела к выравниванию уровня социально-экономического развития регионов, но и усугубила их различия. Зависимость регионов от помощи федерального бюджета нарастает. В этих условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивание доходной базы регионального и федерального бюджетов, ускорение социально-экономических реформ.
Модернизация бюджетно-налоговых отношений в рамках принятой модели фискального федерализма должна быть нацелена на:
1) четкое разделение между уровнями власти предметов ведения, на основе которого необходимо определить объемы обязательных бюджетных расходов каждого уровня;
2) изменение пропорций налоговых поступлений в бюджеты разных уровней в целях сокращения дотационности региональных и местных бюджетов, повышения их финансовой самодостаточности;
3) переход от универсальных дотаций к системе предельно локализованных субвенций;
4) применение специальных процедур повышения результативности финансовой поддержки регионов.
4. Социально-экономические а спекты межбюджетных отношений в процессе их исторического развития в России
От доли территориальных финансов бюджетов в объеме централизованных общегосударственных финансовых ресурсов зависит размер средств, выделяемых государством на развитие и содержание отраслей, обеспечивающих потребности населения в жилищно-коммунальных и социально-культурных услугах, т.е. жизненно важные потребности жителей.
Во всем мире на протяжении тысячелетий действовал и действует закон централизации финансов. Изучение развития территориальных финансов и вопроса о соотношении общегосударственных и территориальных финансов свидетельствует о наличии следующих закономерностей:
1. с повышением концентрации финансовых ресурсов в центральном бюджете ухудшается состояние территориальных финансов;
2. уменьшение доли территориальных финансов влечет за собой ухудшение экономического и социального положения в регионах;
3.снижение параметров экономического и социального развития регионов ведет к ухудшению этих показателей в целом по стране.
Это позволили сформулировать следующий закон: «Чем выше уровень концентрации средств в центральном (федеральном) бюджете, тем ниже уровень экономического и социального развития государства».
Концентрируемые в центральном бюджете государства финансовые средства в основном направляются на обеспечение таких непроизводительных расходов, как содержание армии, аппарата управления, т.е. меньшей части населения. На территориальные бюджеты (бюджеты регионов, городов, сел) ложится нагрузка по содержанию социально-бытовой инфраструктуры (жилищно-коммунальное хозяйство, дороги, здравоохранение, образование и.т.д.) - это расходы, предназначенные для подавляющей части населения.
В России доля территориальных бюджетов и средств, направляемых на человека, всегда была мала по сравнению с европейскими странами. Если в нашей стране доля местных бюджетов в общегосударственных бюджетных средствах не превышала 27 %, то в западноевропейских странах она колебалась от 30 до 50 %.
В центральной России полезных ископаемых мало. Природные условия суровы. Поэтому производительность сельскохозяйственных земель низкая. Созданный валовой продукт также был невелик. Кроме того надо отметить, что при натуральном хозяйстве был слабо развит внутренний рынок. При этом в страну надо было ввозить из-за рубежа драгоценные металлы для чеканки российских монет, а для господствующего класса - предметы роскоши. Все это было причиной слабого развития финансовой базы государства. В то же время Российское государство почти непрерывно вело войны, сначала оборонительные, а с 16в. - в основном наступательные. Расширение территорий требовало, с одной стороны, увеличения армии как для защиты новых территорий от внешних врагов, так и для борьбы с сепаратизмом внутри страны, с другой - вызывало необходимость увеличения аппарата управления. При слабой налогооблагаемой базе это приводило к значительному изъятию финансовых ресурсов, создаваемых в стране, в казну, т.е. в центральный бюджет.
Негативно сказалась на истории России в 16в. политика Ивана Грозного.
Разделение территории страны на земщину, куда вошли экономически слабые регионы, и опричнину; перевод развития земских территорий за счет своих налогов; сосредоточение за счет богатых земель опричнины в государевой казне (центральном бюджете) большей части финансовых ресурсов государства и использование этих средств на многолетнюю Ливонскую войну привели к разорению страны. Это закончилось обнищанием населения и Смутным временем, сопровождавшимся бунтами, иностранной интервенцией.
В 19в. беспрецедентная централизация власти и финансовых ресурсов в центре при Николае первом привели к ослаблению государства, поражению в Крымской войне. И, наоборот, проведенные Александром вторым реформы, в том числе и земская, организация органов местного самоуправления - земств, передача им части общегосударственных финансовых ресурсов стали основой для ускорения темпов развития в конце 19 - начале 20 в.
Однако вступление на престол Николая второго, его нежелание проводить демократические реформы, централизация финансовых ресурсов для проведения военных авантюр на Дальнем Востоке, подготовки к войне и втягивание России в Первую мировую войну разорили ее, привели к двум революциям и практически к развалу государства.
В первые десятилетия советской власти отмечалось стремление к развитию социально-бытовой инфраструктуры. Помимо политических, идеологических подходов были практические причины увеличения ресурсов на инфраструктуру. Для преодоления технической отсталости, создания промышленного потенциала надо было развивать индустрию, строить новые предприятия, города, создавать коммуникации, развивать образовательные учреждения, выпускающие специалистов, формировать сеть медицинских учреждений и.т.д.
Источником средств для развития социально-бытовой инфраструктуры стали территориальные бюджеты, доля которых в государственном бюджете возросла и в 1925г. составила 26% всех средств, поступивших в бюджетную систему. Это позволило советской власти развивать социально-бытовую инфраструктуру, резко повысив обеспеченность населения услугами ее предприятий и учреждений.
...Подобные документы
Понятие "бюджетный федерализм" и его принципы. Формы финансовой поддержки субъектов Федерации и их характеристика. Рассмотрение перспективы развития межбюджетных отношений в Российской Федерации на 2009-2011 гг. на основе данных семинара совещания в Уфе.
курсовая работа , добавлен 28.08.2012
Финансовый механизм межбюджетных отношений. Основные механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Финансовая несостоятельность регионов и межбюджетные отношения. Тенденции развития межбюджетных отношений в РФ.
курсовая работа , добавлен 18.06.2011
Бюджетное устройство и бюджетная система страны. Типы и модели бюджетных систем, их особенности. Понятие консолидированного бюджета. Бюджетная политика в области межбюджетных отношений. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения в Российской Федерации.
дипломная работа , добавлен 23.10.2010
Основные направления реформирования межбюджетных отношений как основы бюджетной реформы. Межбюджетные отношения: теоретические подходы. Организация межбюджетных отношений в Российской Федерации, совершенствование их системы в среднесрочной перспективе.
контрольная работа , добавлен 20.08.2011
Сущность и принципы межбюджетных отношений. Социально-экономические аспекты межбюджетных отношений в процессе их исторического развития в России. Механизм взаимоотношений федерального и региональных бюджетов в Российской Федерации в 2010–2012 гг.
курсовая работа , добавлен 07.12.2013
Межбюджетные отношения и принципы их построения. Взаимоотношения бюджетов, реформирование межбюджетных отношений на федеральном, региональном и местных уровнях в Российской Федерации. Основные направления совершенствования межбюджетных отношений.
курсовая работа , добавлен 30.09.2011
Основы организации межбюджетных отношений в федеративном государстве. Нормативное регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. Исследование межбюджетных трансфертов и практики межбюджетных отношений на примере Новосибирской области.
контрольная работа , добавлен 15.07.2011
Понятие межбюджетных отношений и их роль в социально-экономических процессах страны. Цели и задачи организации системы межбюджетных отношений, предпосылки их реформирования и пути совершенствования. Основные механизмы и принципы межбюджетных отношений.
контрольная работа , добавлен 15.01.2011
Федеральное устройство государства как основа бюджетного федерализма. Разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы. Основы межбюджетных отношений. Совершенствование системы межбюджетных отношений. Механизм бюджетного выравнивания.
дипломная работа , добавлен 13.01.2011
Социально-экономические аспекты межбюджетных отношений в процессе их исторического развития в России. Нормативно-законодательная база, регламентирующая межбюджетные отношения в РФ. Механизм взаимоотношений федерального и региональных бюджетов в РФ.
5.1. Понятие и принципы межбюджетных отношений
Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по поводу:
1) разграничения расходов и доходов на постоянной основе между уровнями бюджетной системы;
2) распределения между бюджетами разных уровней регулирующих налогов по временным нормативам;
3) перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой, а также между бюджетами того же уровня в разных формах.
Цель межбюджетных отношений — создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала.
Характер межбюджетных отношений основывается на бюджетном федерализме. Бюджетный федерализм — это система принципов построения межбюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органа местного самоуправления.
Принципы межбюджетных отношений:
1) самостоятельность бюджетов разных уровней. Самостоятельность бюджетов в данном случае означает:
- закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в рамках действующего законодательства;
- недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты;
- компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти и управления, бюджетам;
2) разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней;
3) соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям;
4) наличие формализованного механизма корректировки дисбаланса между расходными обязательствами и доходными полномочиями каждого уровня власти;
5) наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления.
5.2. Доходные полномочия и расходные обязательства
Одним из факторов, которые серьезно сдерживают рост эффективности межбюджетных отношений, являются сохраняющиеся диспропорции между объемом бюджетных расходных обязательств и доходными источниками, закрепленными за субъектами Федерации.
В 1994 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 2268 в механизм бюджетного федерализма вводится новая форма перераспределения средств между федеральными бюджетами: передача средств из федерального бюджета региональным бюджетам осуществляется путем формирования Фонда финансовой поддержки регионов и расчета размера выделяемых средств на основе специально разработанной формулы. Этот метод стал также использоваться во взаимоотношениях между региональными и местными бюджетами. Применение его способствовало объективизации межбюджетного распределения средств.
В процессе реформирования межбюджетных отношений, который идет все последнее десятилетие, этапным стал 2005 г., когда впервые бюджет стал формироваться на принципиально новой основе — законодательного разграничения финансово-бюджетных полномочий между всеми уровнями бюджетной вертикали. Однако практика исполнения бюджетов в прошлом и текущем году показывает, что, к сожалению, во многих региональных и местных бюджетах недостаточно средств для исполнения своих расходных полномочий. Так, в 2005 г. это вызвало необходимость существенного увеличения дотаций из федерального бюджета на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации (до 52 млрд руб.). В 2007 г. объем предусмотренных дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов предлагается в сумме 34,64 млрд руб., что почти на 39 % выше уровня 2006 г.
Проблема разграничения доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, как правило, рассматривается в контексте следующих аспектов:
- уровень государственной власти, на котором принимается решение о введении налога;
- уровень бюджетной системы, в которой поступают средства, собранные в результате введения налога;
- уровень бюджетной системы, осуществляющий администрирование.
Большая часть функций по администрированию налогов, установлению налоговых баз, налоговых ставок или предельных налоговых ставок также возложена на центральные власти.
Доходы от налогообложения должны распределяться между бюджетами различных уровней согласно возложенным на них расходным обязательствам и ответственности субфедеральных властей за их реализацию.
Список федеральных, региональных и местных налогов РФ устанавливается первой частью Налогового кодекса РФ. В РФ в основном практикуется модель взаимодействия между уровнями государственной власти в сфере разграничения налоговых доходов, основанная на разделении поступлений от налогов между уровнями бюджетной системы. Это означает, что доходы от вводимого на любом из уровней бюджетной системы налога могут поступать и в бюджеты других уровней. Например, в 2003 г. 50 % доходов от акциза на этиловый спирт-сырец (который относится к федеральным налогам и сборам) поступало в федеральный бюджет, а 50 % — в бюджеты субъектов РФ. В то же время, 50 % доходов от земельного налога, который является местным, поступало в бюджеты субъектов РФ (за исключением г. Москвы и г. Санкт-Петербурга), а 50 % — в бюджеты муниципальных образований.
Модель, основанная на разделении налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, практикуется не только в России, но и в ряде развитых стран, среди которых можно выделить Германию. Основное достоинство такой системы взаимоотношений между уровнями бюджетной системы — простота в регулировании пропорций между доходами федерального и субфедеральных бюджетов в тех случаях, когда меняется соотношение между доходными полномочиями и расходными обязательствами. Однако, будучи воплощенной в РФ, такая модель привела к ряду негативных последствий. Во-первых, зачастую региональные власти относятся к своей доле в федеральных налогах как к «чужим» деньгам и распоряжаются ими недостаточно ответственно. Во-вторых, частые изменения пропорций разделения налогов между уровнями бюджетной системы приводят к незаинтересованности региональных властей в наращивании собственной налоговой базы и к неэффективности разработки долгосрочных программ развития.
Разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы должно базироваться на следующих принципах:
- макроэкономическая эффективность. Данный принцип означает распределение расходных обязательств с учетом эффектов масштаба, локализации и размывания. Все расходы, носящие перераспределительный характер, в рамках данного критерия должны передаваться на максимально высокий уровень государственного управления с целью недопущения социальных конфликтов;
- критерий зоноиспользования. Подразумевает максимальное приближение расходов к потребителям соответствующих благ;
- принцип равномерности осуществления расходов по территории. Означает необходимость расходования средств из бюджетов более высоких уровней в случае их равномерного распределения по территории страны.
В соответствии с данными принципами расходы между уровнями бюджетной системы должны быть распределены следующим образом.
Правовой базой разграничения полномочий, в том числе расходных, в России является Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В Конституции РФ определены предметы ведения федерального центра, предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также предметы ведения субъектов РФ, которые обладают всей полнотой государственной власти вне предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ.
Межбюджетные отношения особенно обострились в 1996-1997 гг., что выразилось в большом количестве суррогатных денежных и неденежных форм исполнения бюджетов; распределение финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы по вертикали и горизонтали приобрело субъективный характер, социальный характер приобретали массовые задержки в финансировании расходов на выплату заработной платы и др.
Основной проблемой, характерной для РФ в области расходных полномочий, являлось их нечеткое разграничение в законодательстве и отнесение значительной части расходов к сфере совместного ведения, что приводило к размыванию ответственности между различными уровнями государственного управления и местного самоуправления. Нечеткое разграничение полномочий и наличие большого объема обязательств, возлагаемых вышестоящими уровнями власти на субфедеральные бюджеты, влечет за собой незаинтересованность региональных властей в проведении собственной экономической политики, направленной на экономическое и социальное развитие. Возлагаемые вышестоящими уровнями власти на субфедеральные бюджеты обязательства, не обеспеченные источниками финансирования, называют нефинансируемыми федеральными мандатами. Примером нефинансируемого федерального мандата является решение федерального центра о повышении зарплат работникам бюджетной сферы, ответственность за реализацию которого несут субфедеральные власти.
Требования о предоставлении льгот и субсидий отдельным категориям граждан содержатся в более чем 120 федеральных законодательных актах. Местным властям федеральные законы вменяют в обязанность оплачивать из своих бюджетов 37 видов льгот . Существование нефинансируемых федеральных мандатов является прямым нарушением принципа соответствия объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям.
В связи с этим Правительством Российской Федерации была разpaботана Концепция реформирования межбюджетных отношений. Основная ее задача — создание нового механизма финансовой поддержки субъектов РФ. В 1999 г. была принята новая методика распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), в 2001 г. завершено реформирование ФФПР с закреплением на федеральном уровне методики и процедуры распределения основной части финансовой помощи субъектам Российской Федерации. Основой для расчета финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета являются нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности. В связи с этим в Бюджетный кодекс введены такие понятия, как минимальные государственные стандарты (государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основе за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимальном уровне на всей территории страны) и минимальная бюджетная обеспеченность (минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, которая предоставляется органами государственной власти или местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов). Для установления стандартов и определения уровня бюджетной обеспеченности необходима разработка нормативов финансовых затрат на предоставление услуг и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Эти нормативы определяются на основе единой методики, которая учитывает социально-экономические, географические, климатические и другие особенности субъекта Федерации, влияющие на уровень этих нормативов.
Следует отметить, что формирование межбюджетных отношений в 2007 г. шло с учетом изменений налогового и бюджетного законодательства, вводимых в действие с 1 января 2007 г. К основным из них можно отнести:
- передача бюджетам субъектов Российской Федерации федеральной части НДПИ в отношении добытых природных алмазов и разовых платежей за пользование недрами (бонусы) по месторождениям природных алмазов.
5.3. Межбюджетные трансферты
На раздел «Межбюджетные трансферты» приходится более трети всех расходов федерального бюджета на 2007 г. — 33,7 %. Суммарные расходы по этому разделу в проекте бюджета составляют 777,2 млрд руб., что на 46,8 % больше, чем в бюджете 2006 г.
За последние годы объемы перераспределения значительно возросли. Если в 1999 г. безвозмездные перечисления регионам составили 9 % расходов федерального бюджета, то в 2001 г. — более 18 %, а в 2005 г. — около трети. Однако следует иметь в виду, что такая значительная доля средств, перераспределяемых через федеральный бюджет между разными уровнями бюджетной системы, во многом объясняется тем, что за последние годы в состав этого раздела были включены многие статьи расходов, которые ранее проходили по другим разделам федерального бюджета.
Кроме того, бюджет, начиная с 2005 г., строится на новой системе разграничения расходных полномочий. При этом значительная часть полномочий, закрепленных за федеральным центром, делегирована на региональный уровень и финансируется за счет средств федерального бюджета, которые также входят в состав «межбюджетных трансфертов».
Основным видом финансовой помощи бюджетам других уровней является Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) , созданный в 1994 г. До 2001 г. ФФПР составлял до 70 % от объема всех расходов на оказание финансовой помощи региональным бюджетам, сейчас — около 43 %. Снижение сумм, распределяемых в регионы через этот фонд, обусловлено созданием и закреплением ряда других фондов субсидирования регионов. Общий объем ФФПР запланирован в проекте бюджета на 2007 г. в объеме 260,42 млрд руб., что на 14 % больше утвержденного в законе о бюджете на 2006 г.
Главная цель этого Фонда — выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Из ФФПР выделяются дотации субъектам РФ на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области.
В основе методики расчета объемов дотаций ФФПР лежит показатель уровня расчетной бюджетной обеспеченности региона, который зависит от рассчитываемых по специальным методикам относительных к средним по России показателям налогового потенциала и расходных потребностей региона. В указанную методику в 2007 г. был внесены изменения по расчету индекса налогового потенциала, направленные на то, чтобы для регионов, которые достигли более высоких показателей социально-экономического развития и смогли увеличить свой налоговый потенциал выше среднероссийского уровня, объем федеральных дотаций не сокращался. Этим, как предполагается, будет достигаться цель стимулирования регионов к развитию собственной налоговой базы.
Еще одним инструментом межбюджетного регулирования является Федеральный фонд регионального развития (ФФРР) . Средства фонда идут на выравнивание обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой, на финансирование федеральных программ развития регионов.
В будущем году средства будут выделяться регионам в виде субсидий на софинасирование развития общественной инфраструктуры регионального и муниципального значения. Кроме того, в связи с проводимой реформой местного самоуправления регионы могут получить дополнительные федеральные средства на создание и поддержку региональных фондов муниципального развития.
Критерием получения средств их ФФРР служат формализованные принципы с учетом уровня софинансирования расходов, определенного исходя из бюджетной обеспеченности регионов с правом субъектов Российской Федерации самостоятельно определять конкретные направления использования средств. Если после распределения дотаций из Фонда финансовой поддержки региональный показатель обеспеченности общественной инфраструктурой не превысит среднероссийский уровень более чем на 10 % или ниже этого уровня, то субъект Федерации получит дотации из Фонда регионального развития. Причем помощь по линии этого фонда могут получить только реципиенты. Регионы-доноры, даже если уровень развития общественной инфраструктуры в них не соответствует среднероссийским стандартам, не получают субсидий из ФФРР. Так, в 2007 г. субсидии из указанного фонда получат 69 регионов (в 2006 г. — 55).
Важным инструментом поддержки региональных бюджетов является Федеральный фонд софинансирования социальных расходов . Объем Фонда на 2007 г. составит около 33,5 млрд руб., что на 27,8 % превышает уровень текущего года. Главной целью Фонда софинансирования является поддержка бюджетов субъектов Федерации в форме частичного возмещения расходов регионов на решение приоритетных, социально значимых задач. Субсидии из данного фонда распределяются между всеми субъектами РФ для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально-значимых расходов (прежде всего, на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению).
Так, в 2007 г. на предоставление субсидий малообеспеченным гражданам на оплату услуг ЖКХ предусмотрено 8,24 млрд руб. При этом уровень софинансирования этих расходов из федерального бюджета составит 15 % от ожидаемых расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Планируется также выделить средства на реализацию мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий, тружеников тыла, граждан, имеющих детей, ветеранов труда.
Значительную часть межбюджетных трансфертов составляет Федеральный фонд компенсаций (ФФК) , объем которого в 2007 г. составит значительную сумму — около 153,9 млрд руб., что более чем в 2 раза превышает размеры Фонда в 2006 г.
Средства этого фонда выделяются в виде целевых субвенций на финансирование отдельных полномочий, которые являются федеральными, но делегируются для исполнения на региональный уровень власти. Средства из этого фонда передаются всем без исключения субъектам Федерации, вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения. По каждому из полномочий средства выделяются отдельной строкой, причем в последнее время перечень этих полномочий в связи с проводимой реформой регулярно меняется. Ряд других статей расходов по Фонду компенсаций, касающихся поддержки ряда регионов и муниципальных образований, финансируются уже не первый год.
Так, в рамках этого фонда в бюджете текущего 2006 г. были впервые выделены субвенции на реализацию полномочий в сфере регулирования водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, управления и пользования лесами. Эти же направления финансирования остаются и в проекте бюджета 2007 г.
В 2007 г. в составе этого фонда появляются компенсации для повышения денежного довольствия сотрудников и заработной платы работников территориальных подразделений противопожарной службы, а также работников территориальных подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов: соответственно 6,9 и 8,2 млрд руб. Это будет способствовать выравниванию денежного довольствия и заработной платы в этих организациях на федеральном и территориальном уровнях.
Главной задачей Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов является поощрение регионов, наиболее эффективно работающих со своими финансами, со своим бюджетом. В проекте бюджета на 2007 г. предусмотрено отобрать 10 субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для предоставления субсидий по результатам оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов. Фонд реформирования региональных финансов формируется за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР).
Кроме специальных фондов, имеющих определенную направленность, в разделе «Межбюджетные трансферты» отдельной строкой выделены различного рода дотации и субвенции, предоставляемые субъектам Российской Федерации на финансирование социально-значимых расходов, а также на реализацию национальных проектов.
Прямое отношение к межбюджетной сфере имеют также расходы федерального бюджета, предусмотренные на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы , которая включает в себя финансирование Федеральных целевых программ (ФЦП), часть из которых напрямую относится к регионам. В бюджете 2007 г. заканчивается финансирование ряда ФЦП по развитию регионов. В то же время, в будущем году в перечень ФЦП включены две новые региональные программы со значительными объемами федерального финансирования: «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта на 2006-2014 гг.» и «Социально-экономическое развитие Курильских островов на 2007-2015 гг.». Кроме того, в бюджете 2007 г. вдвое возрастет (с 6 до почти 12 млрд руб.) финансирование из федерального бюджета программы «Восстановление экономической и социальной сферы Чеченской Республики на 2002 и последующие годы».
5.4. Проблемы межбюджетных отношений
Проблемы взаимоотношений федерального центра и регионов остаются одними из наиболее острых и сложных в процессе разработки и принятия бюджета на очередной финансовый год. Об актуальности этих проблем говорит и тот факт, что в период подготовки бюджета 2007 г. состоялось заседание Президиума Государственного совета «О совершенствовании межбюджетных отношений в Российской Федерации». А в июле к заседанию Государственного совета был представлен Доклад о взаимодействии федеральных и региональных властей при разработке программ социально-экономического развития регионов.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2007 году» были сформулированы основные задачи по совершенствованию межбюджетных отношений. Ключевым направлением обозначено кардинальное повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами. При этом отмечено, что необходимо «снижать иждивенческие настроения в регионах» и усиливать мотивацию регионов к развитию собственной налоговой базы.
По сути, аналогичные предложения содержатся в уже упомянутом Докладе Госсовета и правительственных документах, касающихся межбюджетных отношений. В первую очередь, это принятая Правительством «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах», а также основные показатели перспективного финансового плана на 2007-2009 гг. Кроме того, на реализацию тех же задач направлены и подготовленные Минфином поправки в Бюджетный кодекс.
Следует также отметить, что формирование межбюджетных отношений в 2007 г. шло с учетом изменений налогового и бюджетного законодательства, вводимых в действие с 1 января 2007 г. К основным из них можно отнести:
- переход от разрешительного к заявительному порядку возмещения НДС экспортерам;
- уменьшение налоговой базы по налогу на прибыль организаций на сумму убытков, полученных ими в предшествующие годы; сокращение сроков списания расходов на НИОКР по налогу на прибыль организаций;
- установление понижающего коэффициента к налоговой ставке по налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ), стимулирующего дальнейшую разработку нефтяных месторождений, находящихся на завершающей стадии разработки (с выработанностью более 80 %) и нулевой налоговой ставки НДПИ для новых нефтяных месторождений;
- увеличение социальных налоговых вычетов по налогу на доходы физических лиц на обучение и лечение;
- изменение ставок акцизов по подакцизным товарам (продукции);
- передача бюджетам субъектов Российской Федерации федеральной части НДПИ в отношении добытых природных алмазов и разовых платежей за пользование недрами (бонусы) по месторождениям природных алмазов .
По оценкам Минфина, предусмотренные изменения бюджетно-налогового законодательства приведут к сокращению доходов бюджетной системы на 193,5 млрд руб., из них 23,8 млрд руб. приходится на консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации.
Отличительной особенностью межбюджетного регулирования в 2007 г. должно стать введение механизмов, направленных на усиление мотивации регионов к увеличению своего налогового потенциала и повышение уровня их самостоятельности в использовании инвестиционных средств для решения задач развития. В этих целях была скорректирована методика распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и порядок предоставления инвестиционной поддержки регионов.
Одним из основных критериев, по которым в конечном итоге можно судить об эффективности политики в сфере межбюджетных отношений, является сближение уровня социально-экономического развития и уровня базовых социальных услуг, которые предоставляет государство своим гражданам на всей территории страны. В настоящее время, как известно, степень дифференциации по всем важнейшим экономическим и социальным параметрам показателей между регионами России очень высока. Так, бюджетные расходы на душу населения значительно варьируются по разным регионам: на здравоохранение более чем в 6 раз, на социальное обеспечение — в 15 раз, на образование — более чем в 5 раз. Поэтому задача выравнивания уровня бюджетной обеспеченности и, в более широком плане, уровней социально-экономического развития, остается одним из главных приоритетов межбюджетного регулирования.
В то же время, как следует из Пояснительной записки к проекту бюджета, в 2007 г. Минфин прогнозирует устойчивое исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, анализ материалов, представленных к проекту бюджета, показывает, что ситуация с исполнением бюджетов субъектов Федерации существенно различается по регионам. Кроме того, до настоящего времени не сформирован реестр действующих расходных обязательств по уровням бюджетной системы, не приняты государственные социальные стандарты, не определены нормативы финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг.
Вопросы для самопроверки
- Что такое межбюджетные отношения?
- Каковы принципы построения межбюджетных отношений в федеративном государстве?
- Что такое доходные полномочия и каковы формы их проявления?
- Что такое расходные обязательства и каковы формы их проявления?
- Назначение фондов финансовой помощи.
- Целевое назначение, источник формирования и направления использования фонда финансовой поддержки регионов.
- Целевое назначение, источник формирования и направления использования фонда компенсаций.
- Целевое назначение, источник формирования и направления использования фонда софинансирования социальных расходов.
- Целевое назначение, источник формирования и направления использования фонда регионального развития.
- Целевое назначение, источник формирования и направления использования фонда реформирования региональных финансов.
Практикумы
Название практикума | Аннотация |
Практикум 5. Межбюджетные отношения |
Презентации
Название презентации | Аннотация |
Тьюторы
Название тьютора | Аннотация |
Тема 5. Межбюджетные отношения |
Межбюджетные отношения (ст.6. БК РФ) – это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Межбюджетные отношения – это целый комплекс финансово-правовых норм, в круг которых включаются, в частности, взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу:
1. разграничения расходных обязательств и ответственности за их выполнение;
2. разграничение налоговых полномочий и доходных источников;
3. бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.
Существует два типа бюджетного выравнивания – вертикальный и горизонтальный.
Вертикальное бюджетное выравнивание – сложившееся в соответствии с законом и исходящее из критерия достаточности для покрытия нормативно-распределяемых расходов закрепление за каждым уровнем бюджетно-налоговой системы (федеральным, региональным, местным) налоговых и неналоговых доходных источников.
Горизонтальное бюджетное выравнивание (с помощью дотаций, субсидий, субвенций) – установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики федеративного государства, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно-распределяемых расходов.
Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но складываться они могут на разных основах (принципах). Принято различать унитарные (Великобритания, Италия и др.) и федеративные бюджетные системы (США, Германия, Россия). Унитарным соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративные бюджетные системы строятся на прямо противоположных основах. Им присуща высокая степень самостоятельности территориальных органов власти при соблюдении единства общегосударственных интересов.
Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма .
Бюджетный федерализм может быть определен как система управления публичными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом.
Принято выделять две основные модели бюджетного федерализма – децентрализованную (конкурентную) и кооперативную.
В децентрализованной модели из трех главных функций государства – макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и производства государственных товаров и услуг – первые две чаще всего относятся к сфере деятельности центрального правительства, а третья делится между тремя уровнями власти, но считается важнейшей в деятельности региональных правительств (примером данной модели могут служить США).
Шире распространена кооперативная модель бюджетного федерализма, предполагающая: более широкое участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, то ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных властей и центра; повышение роли региональных властей в системе распределения налоговых доходов, в т.ч. и национальных, активную политику горизонтального выравнивания, повышенную ответственность центра за состояние региональных финансов, уровень развития территорий, что ведет к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей (ярким примером такой модели может служить Германия).
Вопрос о равенстве при распределении полномочий, доходов и расходов между федеральным центром и регионами является центральной проблемой бюджетного федерализма.
С одной стороны, именно федеративный тип устройства способен предоставить регионам реальную самостоятельность, как в политическом, так и в экономическом отношении. Федерация как тип государственного устройства предполагает, что данное государство состоит из отдельных государственных образований (штатов - в США, провинций - в Канаде, субъектов Федерации - в России), имеющих собственные органы исполнительной и законодательной власти, региональную законодательную базу, собственные налоги и т.д. До региональной власти проще «достучаться», проще спросить о результатах деятельности; региональная власть ближе, она действительно не понаслышке знает о проблемах региона, способна учитывать его национальные особенности, социально-экономические условия и т.д. Таким образом, развитие самостоятельности регионов это залог реальной демократизации всего общества.
С другой стороны, нельзя недооценивать роли федерального центра, который призван обеспечивать общенациональные интересы, поддерживать целостность государства, нивелировать сепаратистские настроения, выравнивать условия жизни населения различных регионов.
Для России эта проблема наиболее актуальна, так как нас постоянно обвиняют в излишней степени централизации. Это подтверждается отсутствием политической и экономической самостоятельности регионов (губернаторов назначают; большая часть финансовых ресурсов аккумулируется на федеральном уровне и т.д.). Склонность к «унитаризму» в России можно объяснить, прежде всего, наследием недалекого прошлого – господством командно-административной системы, а также особенностями российского менталитета.
На наш взгляд, в настоящее время нельзя отказываться от приоритета федерального центра, так как особенностью России является наличие большого числа регионов (более 80, как ни в одной стране мира), резко отличающихся по своим социально-экономическим условиям. Для того, чтобы обеспечить более менее равные условия жизни и конституционные права населению различных субъектов Федерации, необходимо концентрировать финансовые ресурсы в федеральном бюджете, а затем перераспределять их в виде межбюджетных трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности (на сегодня это самая крупная статья расходов федерального бюджета – более 30 % всех расходов).
Межбюджетные трансферты (ст.6. БК РФ) – средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.
В соответствии со ст. 129 БК РФ существуют следующие формы межбюджетных трансфертов , предоставляемых из федерального бюджета (с 2008 года):
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации;
Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации;
Иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации;
Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Условия предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 130 БК РФ) – см. таблицу 3.11.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах Российской Федерации.
При несоблюдении органами государственной власти субъектов Российской Федерации условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, определенных бюджетным законодательством Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном им порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций)соответствующим бюджетам субъектов Российской Федерации.
Таблица 3.11
Ограничения для субъектов РФ при получении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета
Уровень дотационности | Субъекты РФне имеют права |
1. Свыше 5% | Заключать соглашения о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований исполнительным органом государственной власти субъекта РФ |
2. Свыше 20% | 1. Устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ |
2. Превышать установленные Правительством РФ нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и (или) содержание органов государственной власти субъекта РФ | |
3. Свыше 60% | Дополнительно к требованиям строки 2 такие субъекты РФ осуществляют следующие меры: |
1. Подписание соглашений с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ | |
2. Организацию исполнения бюджета субъекта РФ с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта РФ и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в органах Федерального казначейства | |
3. Представление финансовым органом субъекта РФ в Министерство финансов РФ документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства внесенного в законодательный (представительный) орган субъекта РФ проекта бюджета субъекта РФ на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период) | |
4. Проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ Счетной палатой РФ или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора; иные меры |
Особое место в системе межбюджетных трансфертов занимают финансовыефонды (ст. 129-133, 135-140, 142-142.3 БК РФ):
1. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
В соответствии с действующим бюджетным законодательством данный фонд образуют дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год определяется как средний уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения указанных дотаций по субъектам Российской Федерации, не входящим в число 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.
Индекс налогового потенциала (ИНП) - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, определяемая с учетом уровня развития и структуры экономики субъекта Российской Федерации.
Индекс налогового потенциала применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.
Величина добавленной стоимости по субъектам Российской Федерации и в среднем по Российской Федерации рассчитывается по данным Федеральной службы государственной статистики за 3 года до последнего отчетного года, при этом из нее исключается добавленная стоимость страхования и сельскохозяйственной продукции, производимой населением.
Индекс бюджетных расходов - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов иусловий.
Индекс бюджетных расходов применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой расходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.
2. Федеральный фонд софинансирования отдельных видов социальных расходов формируется в целях финансирования субъектами Российской Федерации в полном объеме расходов, отнесенных к приоритетным расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.
Совокупность субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов.
В составе Фонда предусматриваются субсидии на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации:
На обеспечение мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий;
На обеспечение мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла;
На выплату ежемесячного пособия на ребенка.
Распределение средств Федерального фонда софинансирования отдельных видов социальных расходов по оказанию мер социальной поддержки отдельным категориям граждан и выплате детских пособий (кроме предоставления гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг) производится исходя из численности соответствующих категорий граждан с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации после распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
3. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов является правопреемником действовавшего в2002-2004 гг. Фонда реформирования региональных финансов.
Субсидии из фонда предоставляются субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе, двумя частями в течение 2 лет по итогам выполнения этапов реализации программ реформирования региональных и муниципальных финансов.
Использование средств фонда направлено на реализацию программ реформирования региональных и муниципальных финансов, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, реализацию социально значимых мероприятий и проектов.
В 2006 г. в составе федерального бюджета был образован Федеральный фонд регионального развития с цельюповышения уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, в том числе путем улучшения обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой.
Предоставление средств фонда осуществляется на условиях софинансирования с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и потребности в получении соответствующей финансовой помощи.
4. Федеральный фонд компенсаций образуется в целях финансового обеспечения полномочий Российской Федерации, делегируемых для исполнения органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления.
Совокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.
В состав Федерального фонда компенсаций включены субвенции:
На обеспечение мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор России (СССР)»;
На оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан;
На регистрацию актов гражданского состояния;
На осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты;
На реализацию полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов;
На реализацию полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты;
На выплату единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения в семью;
На осуществление полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;
На осуществление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по подготовке проведения Всероссийской переписи населения 2010 г. и др.
Распределение средств Федерального фонда компенсаций производится с учетом нормативов финансовых затрат на выполнение соответствующих полномочий и численности отдельных категорий граждан.
Таблица 3.12.
Основные формы межбюджетных трансфертов (МБТ), предоставляемых
из федерального бюджета
Наименование | Определение | Регулирование (фонд) |
Дотации | МБТ, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования | Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ |
Субсидии | МБТ, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении собственных и совместных с другими публично-правовыми образованиями полномочий органов государственной власти субъектов РФ | Совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов |
Субвенции | МБТ, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении федеральных полномочий, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке | Совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций |
Тема 4. Формирование федерального, региональных и местных бюджетов. Управление бюджетами разных уровней
План лекции:
1. Консолидированный бюджет: понятие, значение
2. Федеральный бюджет: понятие, значение, особенности формирования доходной и расходной части
3. Бюджеты субъектов РФ: понятие, значение, особенности формирования доходной и расходной части
4. Местные бюджеты: понятие, значение, особенности формирования доходной и расходной части
5. Система управления бюджетами
6. Основные направления бюджетной политики на современном этапе
Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.Межбюджетные отношения - это отношения между органами гос. власти РФ, органами гос. власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соот-щих бюджетов.
МО основаны на следующих принципах:распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;разграничения (закрепления на постоянной основе и распределения по временным нормативам) регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации.
В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации и из бюджетов субъектов Федерации - в местные бюджеты.
В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами. Этот принцип предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются в форме:- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;- субсидий бюджетам субъектов РФ;- субвенций бюджетам субъектов РФ;- иных м/бюд-х трансфертов бюджетам субъектов РФ;- м/бюд-х трансфертов бюджетам гос. внебюд-х фондов.
Условия предоставления:1. Межбюджетные трансферты из фед-го б-та (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами гос. власти субъектов РФ бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах.2. Субъекты РФ, в бюджетах кот. расчетная доля межбюджетных трансфертов из фед. б-та (за исключением субвенций) в течение 2 из 3 последних отчетных финансовых лет превышала 5 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, не имеют права заключать соглашения о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.3 -/-/-/ превышала 20 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, не имеют права:
1) устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям органов гос. власти субъектов РФ;
2) превышать установленные Правительством нормативы формирования расходов на оплату труда гос. гражданских служащих субъекта РФ и (или) содержание органов гос. власти субъекта РФ.
4. -/-/ превышала 60 %объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, осуществляются следующие дополнительные к установленным пунктом 3 настоящей статьи меры:
1) подписание соглашений с Министерством финансов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и ув-ю поступлений налоговых и неналоговых доходов;
2) организация исполнения бюджета субъекта РФ с открытием и ведением лицевых счетов источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в органах Федерального казначейства;
3) проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации Счетной палатой Российской Федерации или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора;
Межбюд отношения – отнош м\уорганамигос власти РФ, субъекта РФ и органами местного самоуправлен.
Принципы межбюджетный отношений : *Распределен и закреплен дох и расход за определ уровнем БС; *Равенство бюджетн прав субъектов РФ и муниципал образования; *Единые нормативн отчислен от федер налогов и сборов; *Единая методика расчета предоставлен межбюджет трансфертов нижестоящим бюджетам; *Выравнивание уровней бюджетной обеспечен территории.
Формы межбюджетных трансфертов – это средства, которые поступают из бюджета одного уровня в бюджет другого безвозмездно и безвозвратно.
Формы трансфертов: 1.Дотации. Они предназначены для выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований. / Уровень бюджетной обеспеченности определяется как расчетно-налоговые доходы соответствующего консолидированного бюджета на душу населения. При этом учитывается особенность данной территории, связанная со структурой населения, географическими, климатическими и другими условиями, которые могут повлиять на стоимость предоставления одного и того же объема государственных услуг. / Регионы, имеющие бюджетную обеспеченность ниже определенного установленного уровня, получают право на дотации. / Совокупность дотаций предоставляемых бюджетом субъектов РФ из федерального образуют федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Аналогичные фонды создаются в бюджетах субъектов РФ и муниципальных районах.
2.Субвенции. Они предоставляются для финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ или муниципальных образований, при выполнении ими полномочий другими уровнями власти. / Совокупность субвенции бюджетом субъектов РФ из федерального бюджета, образует федеральный фонд компенсаций. / Аналогичные фонды создаются в региональных бюджетах и в местах.3.Субсидии. Они предоставляются в целях софинансирования расходов региональных и местных бюджетов по вопросам совместного видения различных уровней власти. / Совокупность субсидий бюджета субъектов РФ из федерального бюджета образуют федеральный фонд софинансированиярасходов.Особенность межбюджетных отношений на местном уровне заключается в наличии отрицательных трансфертов.
Межбюджетные отношения – это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Межбюджетные отношения возникают:
1. между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
2. между органами государственной власти РФ и органами местного самоуправления;
3. между органами государственной власти одного субъекта РФ и органами государственной власти другого субъекта РФ;
4. между органами власти субъекта РФ и органами местного самоуправления;
5. между органами одного местного самоуправления и органами другого местного самоуправления.
Объектом межбюджетных отношений являются бюджетные денежные средства, которые должны быть направлены на выполнение функций РФ в целом, субъектов РФ и местного самоуправления. Межбюджетные отношения осуществляются путем межбюджетных трансфертов – средств одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемых другому бюджету бюджетной системы РФ.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются в форме:
1. финансовой помощи бюджетам субъектов РФ;
2. субвенций бюджетам субъектов РФ;
3. финансовой помощи бюджетам отдельных муниципальных образований;
5. бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ.
Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ предоставляются в форме:
1. финансовой помощи местным бюджетам;
2. субвенций местным бюджетам;
3. средств, перечисляемых в федеральный бюджет в связи с погашением или обслуживанием государственного долга субъекта РФ перед федеральными органами государственной власти;
4. иных безвозмездных и безвозвратных перечислений;
5. бюджетных кредитов местным бюджетам.
Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме:
1. финансовой помощи из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений;
2. субвенций, перечисляемых в региональные фонды финансовой поддержки поселений и региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
3. субвенций, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
4. средств, перечисляемых в федеральный бюджет или в бюджет субъекта РФ в связи с погашением или обслуживанием муниципального долга муниципального образования перед федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъекта РФ;
5. иных безвозмездных и безвозвратных перечислений.
- Инструкция, где и как проверить оплату счетов жкх
- Реестр и список домов, признанных аварийными и подлежащие сносу: информация о состоянии Дом находится в состоянии
- Можно ли восстановить ИНН в МФЦ?
- Прикрепиться и открепиться от поликлиники через госуслуги: как это сделать К какой поликлинике прикрепиться омс